Gewerkschaften, Kapitalverbände und der Staat
[aus: »Pop. Kultur und Kritik«, Heft 23, Herbst 2023, S. 71-76]
Hundert Jahre nach ihrem bisherigen Höhepunkt 1923 steht die Inflation erneut im Mittelpunkt tagespolitischer Debatten. Über die Gründe ihrer Rückkehr und die möglichen Folgen setzen sich Teilnehmer ökonomischer Debatten intensiv auseinander. Steigende Rohstoffpreise, gestörte Lieferketten und eine im Zuge der Ukraine-Krise generelle Verringerung des Warenangebots werden als aktuelle Gründe genannt.
Allgemein gesprochen bezeichnet der Begriff ›Inflation‹ den Umstand, dass Waren immer teurer werden, weil das Geld seinen Tauschwert verliert. In den Imaginationen des Alltagsverstands ruft der Begriff Bilder hervor, in denen Menschen Schubkarren voller Bargeld vor sich herschieben. Es geht dabei jedoch nicht nur um den Wert des Geldes, sondern in der Folge auch um Konsummöglichkeiten seiner Besitzer. Die Inflationsrate gibt an, wie stark die Preise einer bestimmten Volkswirtschaft im Durchschnitt ansteigen. Mit 7,9 % lag die Teuerung in Deutschland 2022 weit über den Zahlen der vorherigen Jahre. Ermittelt wird die Inflationsrate durch das Statistische Bundesamt, das die Preise eines bestimmten Warenkorbes zur Grundlage seiner Berechnungen nimmt.
Aus der Perspektive der Volkswirtschaftslehre verweist eine hohe Inflationsrate auf ein ›schnelles‹, vielleicht auch ›zu schnelles‹ Wirtschaftswachstum. Um solch einer Entwicklung entgegenzuwirken, kann die Zentralbank den Leitzins – den Zinssatz, zu dem sich Geschäftsbanken Geld leihen können – erhöhen, um die Konjunktur zu ›bremsen‹. Dies funktioniert (zumindest theoretisch) so, dass die Geschäftsbanken die erhöhten Zinsen an ihre Kundïnnen weitergeben, welche sich auf Grund des erhöhten Preises weniger Geld leihen und ihre wirtschaftliche Aktivität verringern. Die Zinserhöhung soll das Ansteigen der Verbraucherpreise verlangsamen und das Wirtschaftswachstum hemmen. Auf einer symbolischen Ebene signalisiert die Zinserhöhung außerdem, dass die Zentralbank bereit ist, der Inflation entgegenzuwirken, was sich auf die Erwartungen der Wirtschaftssubjekte auswirkt. Die Geldpolitik der Zentralbank beeinflusst die private Nachfrage demnach zum einen über die Höhe der Zinsen sowie zum anderen durch die gezielte Vermittlung »fiktionaler Erwartungen« (Jens Beckert).
Die persönliche Grundlage für die private Nachfrage schaffen sich die meisten Menschen über den Tausch von Erwerbsarbeit gegen Lohn. Im Feld des Lohns und seiner Festlegung überschneiden sich zwei Referenzsysteme: »Die Lohnpolitik bewegt sich prinzipiell in einem Spannungsverhältnis zwischen den unmittelbaren Verteilungsinteressen der tarifpolitischen Akteure einerseits und den ökonomischen Steuerungsinteressen einer Gesellschaft andererseits« (Reinhard Bispinck/Thorsten Schulten: »Perspektiven einer gesamtwirtschaftlich orientierten Lohnpolitik«).
Der in Harvard lehrende Politökonom Peter Hall fasst diesen Umstand als »wage problem«, dessen Lösung aus steuerungstheoretischer Sicht darin besteht, Lohnentwicklungen moderat genug zu halten, um Profite zu ermöglichen, welche als Basis für weitere Investitionen dienen und ökonomisches Wachstum und Beschäftigung gewährleisten können. Die Entwicklung des Lohns kann aus dieser Perspektive also einerseits zu stark, andererseits aber auch zu schwach ausfallen. Zu schwache Lohnerhöhungen verhindern Wachstum, weil die Kaufkraft fehlt – und zu starke Lohnerhöhungen bewirken den Verlust von Arbeitsplätzen.
Die Festlegung des Lohnes erfolgt – zumindest in den kapitalistischen Gesellschaften des Globalen Nordens – zu großen Teilen im Rahmen von Verhandlungen zwischen Gewerkschaften und den Interessenorganisationen des Kapitals innerhalb eines staatlich garantierten Rahmens. Um den relativen Lebensstandard der Lohnabhängigen zu halten, müssen sich die Löhne mindestens gleichmäßig mit der Zunahme von Produktivität und Inflationsrate entwickeln. Steigen die Löhne weniger stark als Produktivität und Inflation, zieht dies für die Beschäftigten einen Reallohnverlust nach sich, was die privaten Konsummöglichen einschränkt. Die dadurch verursachten Nachfrageminderungen können wiederum das gesamtwirtschaftliche Wachstum hemmen.
Mit Blick auf den Zusammenhang von Inflation und Lohnpolitik ist im Zuge der aktuellen Debatte der Begriff der ›Lohn-Preis-Spirale‹ populär geworden. Der Begriff bezeichnet eine ökonomische Dynamik, in der sich Löhne und Preise gewissermaßen wechselseitig nach oben drücken. Bei steigenden Preisen (bzw. ihrer Antizipation) versuchen Gewerkschaften in den Tarifverhandlungen möglichst hohe Löhne durchzusetzen. Dies bewegt wiederum die Kapitalseite dazu, die Preise für ihre Güter zu erhöhen, um die gestiegenen Lohnkosten auszugleichen. Eine hohe Inflationsrate könnte auf diesem Wege zu einem stark zurückgehenden Wirtschaftswachstum sowie zur steigenden Arbeitslosigkeit führen. Dieses Theorem soll hohe Lohnforderungen als kontraproduktiv erweisen. »Volkswirtschaftslehre und Volksempfinden«, so schließt Christian Rickens im »Handelsblatt« aus Unternehmersicht, »liegen bei keinem anderen Thema so weit auseinander wie bei steigenden Gehältern.«
Da Gewerkschaften und Kapitalverbände im Feld der Lohnfindung die zentralen Akteure sind, muss sich der Staat mit beiden Gruppen auseinandersetzen, um seine wirtschaftspolitischen Ziele in der Lohnpolitik zu erreichen. Eine historische Wegmarke stellt die »Konzertierte Aktion« der 1960er Jahre dar. Um angesichts eines starken Lohnwachstums eine ansteigende Inflation zu verhindern, traten 1967 unter Federführung des damaligen Wirtschaftsministers Karl Schiller Vertreter von Gewerkschaften, Regierung und der Kapitalseite mit dem Ziel einer gesamtwirtschaftlichen Koordination zusammen. Von Schiller auch als »Tisch der kollektiven Vernunft« bezeichnet, brachte die Konzertierte Aktion die Tarifpartner zu einer zurückhaltenden Lohnpolitik. Bis zum Herbst des Jahres 1969 entwickelten sich die Löhne unterhalb der vorgegebenen Orientierungsdaten.
In ihrer wegweisenden Studie zur Geschichte der deutschen Gewerkschaftspolitik, »Anpassung an die Krise«, bezeichneten Gerhard Brandt, Otto Jacobi und Walther Müller-Jentsch 1982 die Konzertierte Aktion als »lockeren Interessenverbund zwischen Staat, Kapital und Arbeit«, der »die von den Gewerkschaften vertretenen Interessen nicht einfach zurückdrängen, sondern mit den Stabilitätsinteressen des Systems kompatibel zu machen suchte.« Aus Sicht von Staat und Kapital bestand ihre wesentliche Leistung in der »systemkonforme[n] Einbindung gewerkschaftlicher Störungsmacht«. Für diesen Modus der Interessenvertretung finden die Autoren den Begriff der »kooperativen Gewerkschaftspolitik«. Eine, wenn nicht sogar die wesentliche Voraussetzung dieser Politik ist ein möglichst weit reichender Vertretungsanspruch der Gewerkschaften, die mit ihren Entscheidungen das Verhalten möglichst vieler Beschäftigter beeinflussen müssen, um eine gesamtwirtschaftlich wirksame Koordinationsleistung erbringen zu können.
Mit einem Wirtschaftswachstum von 7,5 % bei einer Inflationsrate von 1,8 % fand diese moderate Lohnpolitik im Jahr 1969 ihr Ende. Unter Bedingungen annähernder Vollbeschäftigung, einer politischen Systemalternative im Osten, maoistischen Studierenden auf den Straßen der Bundesrepublik und wilden Streiks in zahlreichen Betrieben verabschiedeten die deutschen Gewerkschaften sich von ihrer lohnpolitischen Bescheidenheit. Starke Lohnzuwächse übertrugen sich in Preiserhöhungen auf Seiten der Unternehmen, und mit der Ölkrise 1973 endeten Jahrzehnte starken Wirtschaftswachstums.
Diese Phase der 1970er Jahre wurde von Wolfgang Streeck 2013 in »Gekaufte Zeit. Die vertagte Krise des demokratischen Kapitalismus« als Ende der »Trente Glorieuses« beschrieben – einer Phase, in welcher der fordistische Kapitalismus der Nachkriegszeit stetiges Wachstum mit einer Ausweitung materiellen Wohlstands für breite Bevölkerungsschichten verbinden konnte. Diese Phase fand nun ein Ende, weil angesichts der immer größeren Forderungen der Gewerkschaften die Möglichkeiten der aufkommenden Globalisierung genutzt wurden, um Produktion in andere Erdteile zu verlagern und so Lohnkosten zu sparen. Ziel dieser »neoliberalen Revolution« war die »Überwindung der Stagnation des Kapitalismus in den 1970er Jahren, verursacht unter anderem durch die gestiegenen Erwartungen einer durch die staatliche Vollbeschäftigungspolitik ermächtigten, selbstbewusster gewordenen Arbeiterklasse« (so Streeck 2021 in seinem Buch »Zwischen Globalismus und Demokratie«).
Angesichts der rapide steigenden Inflationsraten stellt sich seit Beginn des Jahres 2022 die Frage, inwiefern eine ähnliche Gefahr auch heute, fünfzig Jahre später, droht. Allerdings besitzt die aktuelle Inflation zumindest in Teilen andere Ursachen. Bestimmte Verzögerungen in den globalen Lieferketten gehen noch auf die Folgen der Corona-Krise zurück, andere auf den Ukrainekonflikt. Solche Einflussfaktoren lassen sich schwer als Gründe für höhere Tarifforderungen jenseits von Einmalzahlungen anführen. Auf der anderen Seite werden sich die Energiepreise vor dem Hintergrund des Krieges in der Ukraine und seinem Einfluss auf den internationalen Handel vermutlich dauerhaft erhöhen, ohne dass klar ist, ob der Staat als effektive Regulierungsinstanz agieren kann.
Zudem steht die Lohnpolitik heute unter anderen Vorzeichen als in den 1970er Jahren. So betont Thomas Haipeter in seinem Beitrag für den Band »Strukturwandel der Arbeitsgesellschaft« (2023), dass die »Koordinierungsleistungen«, die vom Tarifsystem auf die Gesamtwirtschaft ausgehen, gegenwärtig stark verringert seien. Die Anzahl der Lohnabhängigen, die von einem Tarifvertrag abgedeckt sind, ist um etwa die Hälfte gesunken. Zur Erosion des Lohnfindungssystems hat auch die Möglichkeit beigetragen, geltende Verträge durch tarifliche Öffnungsklauseln auf Betriebs- und Unternehmensebene zu unterschreiten.
Diese Entwicklungen korrespondieren mit einem allgemeinen Einflussverlust der Gewerkschaften innerhalb der politischen Ökonomie der Bundesrepublik. Nach immensen Mitgliederverlusten sind heute nur noch etwa 15 % aller bundesdeutschen Beschäftigten Mitglied einer Gewerkschaft, während es Ende der 1960er Jahre 35 % waren. Während sich damals der wesentlich höhere Organisationsgrad auf weiträumig gültige Tarifverträge mit relativ hohen Lohnzuwächsen übertragen ließ, fallen Geltungsbereich und Lohnentwicklung heute viel kleiner aus.
Angesichts dieser strukturellen Veränderungen mag es überraschend erscheinen, dass Bundeskanzler Olaf Scholz sich im Laufe des Krisenjahres 2022 mehrmals mit Vertretern der Gewerkschaften und Kapitalverbände traf, um gemeinsam Lösungen für die problematische Inflationsentwicklung und die Höhe der Energiepreise zu entwickeln. Mit Blick auf die Rolle der Tarifpolitik im Rahmen dieser Steuerungsambitionen äußerten sich allerdings die Vorsitzende des Deutschen Gewerkschaftsbundes Yasmin Fahimi (»Tarifverhandlungen werden nicht im Kanzleramt geführt«) sowie der Präsident der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Rainer Dulger (»Tarifverhandlungen werden nicht im Bundestag geführt«) kritisch. Die Tarifergebnisse, so Fahimi weiter in einem Interview mit dem »Spiegel«, seien »nicht Verhandlungsmasse für die Politik zur Lösung historischer Krisen«. Angesichts der Nullrunden in der Corona-Krise erscheint diese Haltung zwar aus gewerkschaftlicher Sicht nur allzu nachvollziehbar. Weniger überzeugend wirkt die kämpferische Aussage jedoch vor dem Hintergrund des real zu erwartenden Einflusses der Gewerkschaften im Feld der Lohnpolitik. Dass die Strukturen des deutschen Korporatismus der 1960er Jahre heute eine ähnliche Wirkung entfalten dürften wie damals, darf bezweifelt werden.
Blickt man nun auf die zurückliegenden Tarifrunden des Jahres 2023, erscheint die Gefahr einer ›Lohn-Preis-Spirale‹ durch die Ergebnisse der jüngeren Lohnverhandlungen nicht gegeben. Im Gegenteil bergen die Abschlüsse das Risiko eklatanter Reallohnverluste aufseiten der Beschäftigten und damit verbundener Schwächungen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Mit weitaus höherer Berechtigung darf gegenwärtig von einer ›Profit-Preis-Spirale‹ gesprochen werden, nachdem gerade große Unternehmen die gestiegenen Energiekosten auf die von ihnen verlangten Preise mehr als nur aufschlagen konnten.
Dass die Gewerkschaften seit den 1970er Jahren so stark an Einfluss verloren haben, lässt gegenläufige Entwicklungen heute als unwahrscheinlich bis unmöglich erscheinen. Auch wenn bestimmte Forderungen angesichts der hohen Inflation und des Nachholbedarfs von Corona hoch ausfallen, werden die Abschlüsse erstens wahrscheinlich weit darunter liegen und zweitens weniger weitreichend ausfallen als zu Zeiten einer hohen Tarifbindung. Wegen der anhaltend großen Diskrepanz zwischen Inflation und Lohnentwicklung ist aber zumindest eine größere Häufigkeit von Arbeitskämpfen wahrscheinlich. Selbst wenn die Inflation ihren Zenit im Jahr 2023 überschritten haben dürfte, werden die Steigerungsraten wohl auch in diesem Jahr nicht auf den zuvor über ein Jahrzehnt gewohnten Wert zurückgehen.
Die hohe Konfliktintensität der Lohnpolitik unter Inflationsbedingungen zeigte sich deutlich im Tarifkonflikt zwischen ver.di und der Eisenbahn- und Verkehrsgewerkschaft (EVG) und der Deutschen Bahn im Frühjahr 2023. Wie die »Bild am Sonntag« (11.3.2023) in alarmierten Schlagzeilen verkündete, sollte der Arbeitskampf Deutschland »weitgehend lahmlegen«. Mit einer koordinierten Aktion versuchten ver.di und EVG über die Autobahnaufsicht neben dem Bahn- auch den Automobilverkehr zu treffen. Neben dem Lohnzuwachs – die EVG forderte eine allgemeine Erhöhung von zwölf Prozent, während die Bahn einen solchen Anteil nur den unteren Einkommensgruppen gewähren wollte – stellte die Laufzeit einen zentralen Konfliktpunkt dar. Da die Bahn 24 Monate forderte, mutete sie den Beschäftigten ein Jahr mehr ohne Lohnzuwächse zu; die Gewerkschaften verlangten hingegen eine Laufzeit von 12 Monaten.
Dieselben Rahmenbedingungen kamen im Frühjahr 2023 im Rahmen der Tarifverhandlungen für den öffentlichen Dienst zum Tragen. Im Anschluss an einen mehrere Wochen währenden Arbeitskampf, in dem über 500.000 Beschäftigte in den Streik getreten waren, gelang es der Gewerkschaft ver.di, mit einem einmaligen Inflationsausgleich von 3.000 Euro und 5,5 % Lohnzuwachs bei einem Minimalbetrag von 200 Euro eine Schlichtungsempfehlung für den höchsten Abschluss seit fünf Jahrzehnten auszuhandeln. Besonders die zum Niedriglohn Beschäftigten würden von dieser Regelung, die weiterhin eine Reihe pauschaler Inflationsausgleichszahlungen vorsieht, profitieren.
Wegen der seit über einem Jahr festgestellten Inflationsraten von weit über 5 % erweist sich diese Steigerung mitsamt der Prämien jedoch immer noch als unzureichend, um die Kaufkraftverluste auszugleichen. Die Laufzeit des Abschlusses bis Ende 2024 verhindert außerdem weitere Lohnzuwächse in der Zwischenzeit, während die Inflation vermutlich weiter anhalten wird. Während nach Krisen ein deutlicher Reallohnzuwachs die Regel ist, wird der Zugewinn nun von den anhaltenden Preissteigerungen überlagert. Vor diesem Hintergrund äußerte eine Fraktion linker Gewerkschaftsaktivistïnnen deutliche Kritik am Tarifabschluss, die ver.di zum Anlass für eine Mitgliederbefragung nahm, in der zwei Drittel der Mitglieder jedoch für die Annahme des Angebotes stimmten. Vor allem angesichts steigender Mieten und Lebensmittelpreise verringern sich deshalb die materiellen Möglichkeiten, in der eigenen Wohnung und in der Freizeit die Vielzahl popkultureller Waren zu nutzen, auf absehbare Zeit beträchtlich.